“十三五”时期，我国经济发展进入新常态，基本实现工业化、推动制造业转型升级对服务业发展提出了新要求。为此，要进一步放宽服务业市场准入，转变监管方式，切实营造鼓励创新、宽容失败的体制环境，培育和发展多样化的服务主体；加大服务业人力资本投资，完善有利于服务业发展的税收政策，创新多样化的金融服务，扩大对内对外开放，改善服务业基础设施；加快构建公平共享、竞争有序的发展环境，健全服务业和服务贸易统计制度。

“十三五”时期服务业发展的新背景和新要求

“十三五”时期，我国经济社会发展将面临一系列不同于以往的深刻调整，对于服务业发展而言，既是挑战也是机遇，既有压力也蕴藏着动力。

（一）新发展阶段对加快培育新增长点和形成新动力的内在要求

主动适应和引领新常态，是“十三五”乃至更长时期我国经济发展的大逻辑。经济新常态不仅仅是经济增长速度的下台阶，更体现在经济发展方式、发展动力、经济结构上的转型。也就是说，经济发展方式要从规模速度型的粗放增长转向质量效率型的集约增长，经济发展动力要从传统增长点转向新的增长点，经济结构要从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，从而实现速度下台阶的同时质量上台阶。据预测，“十三五”时期我国人均GDP将由目前的11000国际元提高到15000国际元左右，服务业发展将会迎来加速发展期。可见，“十三五”时期加快服务业发展，有利于为经济增长提供新的动力来源，进而推动“新常态”下经济持续稳定发展。

（二）基本实现工业化、推动制造业转型升级迫切要求服务业加快发展

“十三五”时期，我国将加快向工业化后期过渡，基本完成工业化的历史任务。在这一过程中，实现工业由量的扩张到质的提升转变，推动《中国制造2025》战略，迫切需要提高制造业的附加值和竞争力，争夺全球产业链高端位置，而这一切都离不开服务业特别是生产性服务业的强有力支撑。

首先，随着工业内部不断分化，劳动密集型制造业、资源密集型重化工业的比重会持续下降，资本和技术密集型制造业比重将明显上升。这将对服务业需求结构产生重要影响，更加依赖商务服务、金融保险、技术研发等知识密集型生产性服务业。同时，小批量、多批次、差异化生产的趋势更为显著，也会对生产性服务业提出新的、更专业化的中间需求，从而推动形成以服务业为引领、服务业与制造业深度融合的发展新格局。

其次，在我国制造业低成本比较优势趋于弱化的情况下，必须尽快提升要素禀赋结构，形成新的更高层次的比较优势。这就需要大力发展研发、教育、金融、信息等服务业，依靠高水平的创新要素，为制造业转型升级、产业结构迈向中高端提供不竭动力。

另外，面对环境污染加重的严峻形势以及节能减排的国际承诺，还必须加快推动制造业绿色转型。而提高能源利用效率、建立绿色循环低碳生产方式，都迫切需要进一步加快高技术、节能环保等服务业的发展。

（三）人口结构变化对服务业发展既是压力也是机遇

“十三五”时期，我国人口在继续保持低位增长的同时，结构性变化将更为显著。一方面，劳动年龄人口占比缓慢下降，老年人口比重加快上升。根据联合国的预测，到2020年，我国15—64岁年龄段人口仍有10亿以上，占总人口的70.1%，不过，与目前相比将净减少1056万人，占比也将下降2.3个百分点。与此同时，65岁以上的老龄人口将接近1.7亿人，占总人口的比重达到11.7%，比现在上升2.2个百分点，届时全球每不到4个老年人就有1个是中国人。另一方面，劳动力素质进一步提高。预计到2020年，我国主要劳动年龄人口和新增劳动力的平均受教育年限分别达到11.2年、13.5年，比目前提高1.6年、0.8年；高等教育毛入学率达40%，具有高等教育文化程度人口为2亿左右，这一数量相当于现在位居全球第五的巴西人口数。

人口的结构性变化，将从需求和供给两个方面对我国服务业发展产生重大影响。其中，老龄化进程的加快，并伴随空巢家庭的增多，居民将更加重视生命和生活质量，从而对现有的服务内容及提供方式提出新的要求。

（四）新型城镇化快速推进将为服务业发展提供广阔空间

继2011年我国城镇化率突破50%之后，2015年城镇化率上升到56.1%，比改革开放之初提高了38个百分点。但是，我国城镇化发展质量不高，户籍人口城镇化率刚过36%，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，城镇化发展由速度型向质量型转变势在必行。为此，需要推进以人为核心的新型城镇化建设，改变以往片面追求城市规模扩大和空间扩张，更加重视公平共享、四化同步、集约高效、绿色低碳以及文化传承。

可以预见，到2020年，我国常住人口城镇化率将达到60%左右，户籍人口城镇化率为45%左右，约有1亿农业转移人口和其他常住人口落户城镇。这一方面将会增加城市基础设施、住宅、公共服务设施等大量投资需求，并加快创新要素集聚和知识传播扩散，对于发展流通性、生产性以及社会服务业将起到重要作用；另一方面，也将创造更多就业机会和扩大中等收入群体，促进消费结构升级和消费潜力释放，从而有利于个人服务业的发展。

（五）新一轮科技革命浪潮将为服务业创新发展奠定技术基础

随着新一轮科技革命的深入开展，科技创新呈现出学科交叉融合、边界日趋模糊、领域不断延伸的新趋势，原创成果转化及产业化应用的周期明显缩短、效率大幅提升。目前来看，无论是科技成果本身还是所影响的生产生活，都在发生着一场未知远大于已知的变革。

一方面，新一轮科技革命将成为包括服务业在内的整个经济转型升级的驱动力量。新技术替代旧技术、智能型技术替代劳动密集型技术的趋势明显，特别是移动互联网、云计算、大数据、物联网等信息技术的广泛普及和深度应用，将成为推动经济社会发展的基础架构和标配。另一方面，新一轮科技革命将使服务业分工继续深化，激发服务领域的持续创新。

（六）培育国际竞争新优势、凸显中国影响力亟待弥补服务业发展短板

未来一段时间，经济全球化和区域经济一体化步伐将会加快，围绕人才、技术、品牌等知识性生产要素的争夺将更加激烈。我国长期依赖的比较优势，在国际分工和全球产业链中既会面临发达国家贸易保护主义的打压，同时也会被其他新兴市场国家所切割。为应对这种“前后夹击”的双重挑战，就要加快培育形成国际竞争的新优势，在体现资源配置实力和创新能力的服务业领域抢占发展制高点，赢得大国竞争中的战略主动。同时，随着各种标准更高的双边和区域贸易投资协定谈判的深入推进，需要我国实施更加积极主动的开放战略，统筹服务业国内发展和对外开放，在扩大开放中壮大服务业，在服务业发展中提升开放水平，锻造经济的持续竞争优势。

“十三五”时期推动服务业发展的政策建议

未来五年，要从推进供给侧改革创新、完善政策支持体系、强化保障措施三方面入手，促进服务业扩量增质发展。

（一）推进服务业供给侧改革创新

第一，进一步放开服务业市场准入。在自由贸易试验区建设的基础上，加快复制和推广负面清单的准入管理模式，为各类服务业市场主体创造公开、平等、规范的准入制度。对现有的各类行政审批统一建章立制，将非行政许可事项全部“清零”，进一步优化审批流程、缩短审批时限，形成透明、高效的审批制度。在准入条件上，减少或降低经济性要求，完善安全、环保、技术等方面的要求，对专业性要求较高的审批事项，可转由行业协会和具有认证认可资质的机构审核。

第二，加快转变服务业监管方式。切实扭转以检代管、以罚代管的局面，着力促进监管方式和手段的改革创新。建立执法全过程记录制度，全面规范和监督自由裁量权。加强监管执法部门的信息共享和联合执法，避免多头执法、重复监管和一事多罚。加大对服务业市场主体经营行为的监管，建立守信激励和失信惩戒机制。同时，强化社会化监管。充分发挥行业协会、征信机构、金融机构在资质检查、经营行为记录、信用评估等方面的作用，促进服务业市场主体自律诚信经营，形成规范有序的市场竞争格局。

第三，切实营造鼓励创新、宽容失败的体制环境。加大国家创投引导资金扶持力度，并更多向创新性服务企业初创成长的“前端”倾斜，为创新尝试者、创业失败者提供最大保障，为“大众创业、万众创新”提供更多动力。同时，促进新兴服务行业和业态的知识产权保护与运用。建立统一的知识产权行政管理和执法体制，依法严厉打击各类侵权行为。鼓励和支持服务业市场主体健全技术资料与商业秘密管理制度，建立和完善知识产权交易市场，大力发展知识产权中介服务，不断增强服务业市场主体创造、运用、保护和管理知识产权的能力。加快数字版权保护技术的研发，大力推进服务内容、商业模式创新知识产权保护的制度化进程。

第四，着力培育和发展多样化的服务主体。鼓励和引导适合行业特性的服务主体加快发展。同时，深化服务领域的国有企业和事业单位改革，以有效竞争为目标导向，形成兼顾规模经济和竞争活力的市场格局。

（二）进一步完善服务业发展的政策体系

一是加大服务业人力资本投资。彻底扭转“重设备不重人”的政策导向，适应服务业企业“轻资产”的特点，推动资源要素向激励人才的方向倾斜。完善人才培养和激励机制，创新校企联合培养人才模式，大幅提高科研人员成果转化收益比例，支持科研人员在职和离岗创业，建立高校、科研院所与企业创新创业人才双向流动的长效机制。探索实施人才培训福利计划，鼓励应用型、技能型、复合型人才脱颖而出。积极吸引海外高层次服务业人才和创新科研团队，尽快完善引进人才在居留和出入境、落户、税收、医疗、保险等政策，加快高层次人才集聚。

二是完善有利于服务业发展的税收政策。在全面完成“营改增”的基础上，适时简并增值税税率，增强税收中性，推动增值税立法，以法治手段巩固改革成果。优化服务贸易出口退税方式，适当扩大期末留抵退税政策和出口服务零税率的适用范围，提高我国服务贸易的竞争力。延长企业所得税税前弥补亏损的年限，加大企业在研发投入、技术改造等方面的税收激励，进一步鼓励新兴服务行业和业态投资。

三是创新多样化的金融服务。在服务实体经济的同时，实现金融业的良性发展。鼓励商业银行按照风险可控、商业可持续原则，开发适合服务业特点的金融产品和服务。支持符合条件的服务业企业上市融资、发行债券。积极发展供应链融资、商业保理等融资方式，推动完善我国动产融资服务体系。

四是扩大服务业对内对外开放。实现对内开放是建立国际化“国民待遇”的重要前提。为此，要加大力度清除隐形市场壁垒，鼓励各类服务要素跨地区自由流动。进一步优化服务贸易结构，适当扩大新兴生产性服务要素进口，充分发挥技术和知识溢出效应，改善服务业供给结构；借助自由贸易试验区打造更高层次的服务出口产业集群，为中国制造“走出去”提供服务支持。此外，借鉴国际上高水平自贸协定的经验，在互惠互利基础上推动我国与贸易伙伴国家之间的贸易投资自由化和便利化，提升国际服务业产业转移层次，鼓励更多有实力的服务业企业拓展海外市场。

五是进一步改善服务业基础设施。继续加强综合交通运输体系、城市公用服务设施等方面的建设力度，全面推进“三网融合”相关技术发展及应用，推进下一代互联网规模化商用，进一步提高城乡宽带网络普及水平和接入能力。同时，健全现代商品流通和物流服务体系建设，推动全国骨干流通网络建设和城市物流配送体系建设。

（三）强化服务业发展的保障措施

构建公平共享、竞争有序的服务业发展环境。引入公平竞争机制，防止服务市场上的垄断行为，为消费者提供更多的服务选择。加强对新兴服务行业和业态的安全标准、技术标准、服务标准制定，更好地引导服务创新、商业模式创新的市场化及产业化。大力运用互联网、大数据等技术手段，加快服务领域的诚信体系建设，加强对市场监督和消费者保护。

健全服务业和服务贸易统计制度。进一步研究和完善统计调查方法和指标体系，改进现行服务行业增加值的核算办法、基础数据采集方法以及服务业统计工作的组织实施。加强对服务业的常规统计，提高统计数据质量。积极研究和参与国际贸易增加值统计改革。健全服务业发展的监测体系，及时准确地反映服务业发展的最新动向和发展趋势。建立服务业主管部门、统计部门和主要行业协会的信息沟通机制，做好服务业发展的信息发布及预测预警。

作者：国务院发展研究中心市场经济研究所原所长、研究员 任兴洲国务院发展研究中心市场经济研究所所长、研究员 王微 国务院发展研究中心市场经济研究所服务业研究室副主任、副研究员 刘涛